专家：健全制度体系强监管 完善概念内容促规范

财政部印发《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》

专家：健全制度体系强监管 完善概念内容促规范

　　财会信报/财会信报网(记者滕娟)近日，财政部印发《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》(以下简称《办法》)，自2021年8月1日起施行。《办法》旨在进一步引导和规范第三方机构参与预算绩效评价，严格第三方机构执业质量监督管理，切实提高绩效评价执业质量和水平，促进提高财政资源配置效率和使用效益。

　　背景意义

　　引导规范第三方绩效评价 提高执业质量

　　财政部监督评价局有关负责人表示，第三方机构作为独立的专业机构，已广泛参与到以绩效评价为主的预算绩效管理的多个环节和领域，成为推动全面实施预算绩效管理的重要力量，对强化预算管理、提升绩效评价的独立性和可信度、加强社会监督和扩大公众参与发挥着积极作用。但也要看到，由于这方面工作起步不久，目前还存在对委托方选择使用第三方机构以及开展必要的管理监督缺乏统一规范，相关工作要求及行业标准不够明确、第三方机构绩效评价工作质量参差不齐，市场不够规范、部分第三方机构执业状况混乱等问题，一定程度上影响了绩效评价和绩效管理工作质量的提升，亟待加以引导和规范。

　　2018年9月中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确要求，“引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，严格执业质量监督管理”。2020年6月，全国人大财经委在审议2019年中央决算草案时，明确提出“规范第三方机构绩效评价”。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，2021年1月，财政部印发《财政部关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》(财预〔2021〕6号)，在从委托方角度对第三方机构参与预算绩效管理的相关业务活动作出引导规范的同时，提出要加强对第三方机构的指导和监督，推动提升执业质量。

　　中央财经大学政府管理学院教授、博士生导师杨燕英在接受《财会信报》记者采访时指出，加强预算绩效管理，是深化预算管理制度改革、促进财政资金使用提质增效、优化财政资源配置、提升政策效能的重要手段。财政部门和预算单位委托第三方机构参与预算绩效管理，是全面实施预算绩效管理的重要举措，也是加强预算管理、提高财政资金使用效益的有效手段。由于第三方机构参与预算绩效管理工作的起步时间不长，作为委托方的财政部门或预算单位在如何选择使用第三方机构以及如何对第三方机构开展必要的管理和监督方面一直缺乏统一的制度要求。

　　杨燕英表示，《办法》的出台在健全预算绩效管理制度体系、明确对第三方机构管理监督主体、规范第三方绩效评价行为、有效规范第三方市场竞争秩序、促进预算绩效评价质量不断提高等方面具有非常重要意义和作用。

　　大华会计师事务所(特殊普通合伙)首席合伙人梁春在接受《财会信报》记者采访时认为，总体上看，《办法》的出台和实施，对引导和规范第三方机构从事绩效评价业务，切实提高绩效评价执业质量和水平，有积报的现实意义和推动作用。

　　“《办法》对加强预算绩效评价管理的意义和作用不言而喻，必将对第三方机构开展绩效评价业务产生系统而深远的影响。”天职国际会计师事务所合伙人、政务咨询部总经理倪小平在接受《财会信报》记者采访时表示。

　　主要内容

　　设立“主评人”制度 融合多种监管方式

　　《办法》共三十二条。《办法》所称第三方机构是指依法设立并向各级财政部门、预算部门和单位等管理、使用财政资金的主体(以下统称委托方)提供预算绩效评价服务，独立于委托方和预算绩效评价对象的组织，主要包括专业咨询机构、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、科研院所、高等院校等。

　　《办法》所称预算绩效评价服务是指第三方机构接受委托方委托，对预算绩效评价对象进行评价，并出具预算绩效评价报告的专业服务行为。

　　在引导和规范第三方机构提高预算绩效评价执业质量方面，《办法》提出，一是明确各相关方权利和责任。包括：第三方机构在委托方和被评价对象提供工作便利条件和相关资料情况下独立完成委托事项，对所出具预算绩效评价报告的真实性和准确性负责;委托方和被评价对象对其提供材料的真实性、准确性负责;财政部门依法依规对第三方机构及其工作人员从事预算绩效评价业务进行管理和监督。

　　二是设立绩效评价“主评人”制度。要求第三方机构设定“主评人”制度，压实“主评人”责任，由专业能力突出和具有良好职业道德的“主评人”对绩效评价业务进行把关和控制，推动第三方机构绩效评价工作质量的提升。

　　三是对第三方机构预算绩效评价工作程序进行规范。《办法》第13条至第21条对签订委托合同、成立工作组、实施现场调查、出具绩效评价报告、上传报告信息、资料归档和保护信息安全等绩效评价流程和相关工作要求进行了明确规定。

　　四是推进多种监管方式有效融合。一方面，强化信用监管。要求第三方机构在“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”(以下简称“信用管理平台”)上录入相关基本信息、不良诚信记录和3年内在预算绩效评价中的重大违法记录，绩效评价委托方和社会公众可通过信用管理平台查询第三方机构信用信息。另一方面，实施“双随机、一公开”监管。对存在违法违规线索的预算绩效评价第三方机构开展定向检查，对日常监管事项通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员等方式开展不定向检查，相关检查结果通过平台向社会公开。

　　杨燕英表示，此次《办法》的一大亮点是推出“主评人制度”。绩效评价主评人制度的确立，不仅明确了主评人的资格条件，对预算绩效评价专家质量提出了要求，而且将绩效评价责任落实到人，有利于进一步增强绩效评价专家的责任意识，形成有效的绩效评价责任约束。这一制度的建立，可以有效促使第三方机构优选更高素质、更高质量的绩效评价专家做主评人;同时也督促绩效评价专家以更加认真负责和科学严谨的工作态度进行绩效评价工作，从而促进预算绩效评价工作质量不断提高。

　　《办法》的另一大亮点，是有关财政部门户网站“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”的规定。建立第三方机构信用管理平台，将第三方机构的信息归集、信息查询、信息使用进行集中管理，既有利于第三方机构在平台上展示自身预算绩效评价业务实力和过往业绩，也有利于委托方进行比选和择优确定第三方机构。第三方机构信用平台的建设和使用，使预算绩效评价第三方机构有了基础数据库，对促进提升预算绩效评价工作质量会起到重要的支撑作用。

　　学者观点

　　健全制度体系 加强管理监督

　　“长时间以来，由于第三方机构的法律地位模糊，在其开展预算绩效评价的过程中，往往因责任不清、权益不明，一些被评价单位会将不属于第三方机构的事务也推给其承担，甚至提出不合理的额外要求，第三方机构在开展工作时的独立性、客观性和公平公正性受到很大影响。”杨燕英指出，虽然既有制度规定“各级财政部门、主管部门应当按照职责，加强对第三方机构参与预算绩效管理的执业质量监管，对第三方机构工作开展情况进行跟踪抽查”，但财政部门和主管部门在管理和监督中的职责划分却未作清晰界定。

　　杨燕英具体分析，《办法》的颁布，一方面明确规定了“第三方机构接受委托依法依规从事预算绩效评价业务，任何组织和个人不得非法干预，不得侵害第三方机构及其工作人员的合法权益”，在制度上强调了第三方机构预算绩效评价行为的合法性和正当权益受到保护，另一方面也着重解决了第三方机构预算绩效评价行为究竟由谁来管理和监督这一问题，明确了对第三方机构预算绩效评价的管理和监督主体是“县级以上人民政府财政部门”，第三方机构及其工作人员对财政部门的管理和监督工作应当予以配合，由此确立了财政部门管理和监督的主体地位，厘清了财政部门在实施全面预算绩效管理中的负有对第三方机构预算绩效评价业务的监督管理职责，使第三方机构在接受主管部门委托开展绩效评价工作时，能够保持更加独立、客观和公平公正的立场，避免不必要的干扰。

　　虽然近年来众多第三方机构都积极参与到预算绩效评价工作中来，但是由于人员素质参差不齐，很多第三方机构存在技术力量薄弱、评价程序不规范、对评价质量重视不够、评价报告质量不高等问题。杨燕英认为，《办法》的出台，从加强对第三方机构监督管理入手，在强调第三方机构独立性原则、客观性原则的基础上，突出了规范性原则，不仅在预算绩效评价委托合同管理、评价程序、样本选取、资料核查验证、评价工作组组成、预算绩效评价实施方案、提交预算评价报告、归档责任、信息保护等方面做出了规定，还明确制定了第三方机构从事预算绩效评价业务的负面清单，给第三方机构划出了红线。这些制度要求提出，对规范第三方机构预算绩效评价行为必将产生积极的引导和约束作用，也为财政部门加强对第三方机构的监督和管理提供了重要的制度依据。

　　近几年来，越来越多的第三方机构参与到预算绩效评价的市场竞争之中。杨燕英指出，通常而言，参与承接预算绩效评价工作竞争的第三方机构数量越多，预算绩效评价的市场化承接主体基础就越雄厚，委托方择优选择承接主体的空间就越大。公平竞争的市场环境将有利于提高预算绩效评价的整体质量。她同时指出，但在面对绩效评价市场蛋糕的诱惑，众多第三方机构在利益动机的驱动下，就可能在竞争中采用非常规手段，只重视争取承接委托评价项目，而忽视评价质量的情况普遍存在，导致市场竞争的无序和混乱。她强调，对此如果不加有效监督和规范，则很有可能因恶性竞争导致市场中“劣币驱逐良币”。

　　杨燕英表示，为保证第三方机构市场竞争的规范有序，《办法》不仅对第三方机构的资质做出了清晰的制度规定，而且在负面清单中清楚规定第三方机构不得“以恶意压价等不正当竞争手段承揽业务”，从而对第三方机构开展有序市场竞争提出了明确的要求，必然会对净化第三方机构市场竞争环境、保障遵纪守法第三方机构的合法利益、促进预算绩效评价质量不断提高产生积极的促进作用。

　　“会计师事务所作为我国经济社会中从业人数最多、执业规范最好的第三方机构之一，一直都是预算绩效评价工作的主要受托方，《办法》第二条所称的第三方机构也明确包括了会计师事务所”，倪小平基于第三方机构会计师事务所的视角指出，《办法》正式出台后，会计师事务所应当在深入开展学习研究的基础上，充分发挥自身优势，进一步提升预算绩效评价执业能力，积极参与预算绩效评价工作。

　　专家见解

　　明确概念内容 合力规范发展

　　梁春就《办法》中的概念和内容提出几点考虑。一是《办法》标题及内容中“预算绩效评价业务”的提法是否要斟酌准确性和一致性，因为《办法》制定的依据，即具有上位法意义的各项政策法规(包括34号文、167号文、6号文)，好象沒有或很少提及这个术语，过去285号文提的是“财政支出绩效评价”，10号文提的是“项目支出绩效评价”，预算绩效评价的内涵和外延不明晰，其评价对象、内容、范围在上位法中找不到相关依据，《办法》和相关政策法规的一致性方面存在疑问。为了保持与各项“上位法”表述的一致性，可考虑把预算绩效管理和绩效评价的概念及相应的工作内容给予明确。二是《办法》中提到第三方机构从事绩效评价及出具报告的独立权力和法律效力问题需要斟酌，因为在相关法规政策中，规定绩效评价的主体为财政部门，预算部门和单位沒有规定第三方机构，第三方机构是按照委托约定开展评价工作，其评价结果的确认和评价报告的出具是一种公权，这种公权需“依法依规”进行委托和转移，目前这种委托方式和受托方的条件是否合法合规，有待论证。三是《办法》中所称的第三方机构与具有上位法意义的相关政策规定出入较大，有关上位法中多处提到第三方机构是指具有一定专业资质或专业资质优良等，《办法》第二条所称第三方机构包括的第一类为专业咨询机构，而现实中,我国工商登记的专业咨询机构(特定除外)没有任何专业资质要求，更谈不上资质优良。四是主评人评定办法和条件过于粗放和宽泛，沒有针对性和任何实际意义，和无制约条件沒有两样。五是《办法》中的个别提法是否妥当需进一步斟酌，如独立原则，和委托方的关系如何认识;被评价对象是单位还是财政预算资金等。

　　倪小平提出，应充分发挥会计师事务所的执业优势。具体而言，其一是独立优势。《办法》第二、六、十三条均强调了第三方机构的“独立”要求，独立性既是第三方机构开展绩效评价业务的本质特征，也是会计师事务所的传统优势。其二是人才优势。《办法》第七、十二、十四、二十一、二十六条对绩效评价人员基本素质、行为规范和职业道德等方面提出了明确要求，会计师事务所在财务、审计、造价、评估、信息化等方面储备了大量的人才，且这些人才具备预算绩效评价所需的职业素养和专业资质，熟悉预算绩效评价工作的基础知识和程序方法，在人才数量和质量方面具有一定优势。其三是组织优势。《办法》第八、十一、十七、十八、十九条对第三方机构的登记报备、行为规范、现场调研、报告质量和资料归档等方面提出了明确要求，会计师事务所(特别是大中型会计师事务所)一般拥有一定的分支机构，熟悉财政监管要求，具有成熟的报告质量控制机制，在预算绩效评价组织管理层面具有比较优势。其四是行业优势。《办法》第二十三、二十四、二十六条对第三方机构执业质量检查及其处罚进行了明确规范，注册会计师行业拥有规范的行业协会，其作为监管机构与第三方机构之间的沟通桥梁，在规范会计师事务所执业行为、监督会计师事务所执业质量方面具有成熟的机制。

　　此外，倪小平还提出，应进一步提升预算绩效评价执业能力。他表示，会计师事务所在积极参与绩效评价业务的同时，需要结合绩效评价业务特点和《办法》具体要求，有针对性地开展绩效评价能力提升工作。一是加强各分支机构在绩效评价人员、技术、数据、知识等方面的一体化管理水平，快速构建绩效评价业务组织保障体系。二是建立绩效评价业务管理规范和操作规范，在充分借鉴审计业务质量控制和底稿管理机制基础上，结合《办法》具体要求，进行适应性调整。三是建立绩效评价主评人制度，在充分借鉴注册会计师管理和培养机制基础上，结合《办法》具体要求，构建绩效评价主评人能力框架和评定规则，开展主评人能力培训和后续教育。四是探索绩效评价平台作业模式，在充分借鉴审计作业平台开发和运用经验基础上，结合办法规定的程序要求和本所业务操作规范，开发绩效评价作业系统，实现绩效评价业务操作的规范化、平台化、数字化和可视化。

　　梁春还就实施过程中需要进一步加强和细化的工作提出建议，一是在信用管理平台录入备案时，要设定一个基本资质条件，否则，选择资专业资质优良就成了一句空话。二是在实施过程需增加主评人的评定条件与备案信息真实性的保证措施。三是需尽快建立第三方机构评价业务质量监管机制，加大违规违法的处罚力度，既然实行“低门槛”的准入办法，就要执行“严监管”的制度。